Взыскание дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства: выводы Конституционного Суда РФ

Подробности

Автор: Журнал "Корпоративные споры", № 6 ноябрь-декабрь, 2009 // Кирилл Чоракаев, заместитель начальника отдела

Кирилл ЧОРАКАЕВ, заместитель начальника отдела юридической фирмы «Частное право» (г. Москва)

Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности отдельных положения Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите конкуренции». Поводом для рассмотрения дела Конституционным Судом РФ послужило обращение ОАО «Газэнергосеть» и ОАО «Нижнекамскнефтехим», которые оспаривали конституционность положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и статей 23, 37 и 51 ФЗ «О защите конкуренции».

Доводы заявителя жалобы - ОАО «Газэнергосеть», прежде всего, сводились к тому, что обжалованное положение закона не содержит определённости в конституционности, поскольку допускает выдачу антимонопольным органом предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства:

1. группе лиц без указания суммы, подлежащей перечислению в федеральный бюджет каждым из входящих в группу лиц лицом;
2. независимо от времени совершения или обнаружения правонарушения;
3. без установления наличия вины каждого из входящих в группу лиц лица в совершении правонарушения.

Взыскание дохода как вид ответственности

Для разрешения вопроса о том, соответствуют ли Конституции РФ обжалованные положения закона, необходимо было ответить на вопрос о том, какова природа такого юридического института, как принудительное изъятие у нарушителя антимонопольного законодательства дохода, полученного в результате такого нарушения, путём перечисления этого дохода в федеральный бюджет.

Как видно, такое принудительное изъятие денежных средств оформляется решением государственного органа (предписание антимонопольного органа), осуществляется в случае совершения правонарушения. Кроме того, такое изъятие осуществляется не в пользу потерпевшей от правонарушения стороны, а в пользу государства. Указанные признаки свидетельствуют о публично-правовой природе рассматриваемой санкции.

Вместе с тем, в заседании Конституционного Суда РФ были озвучены и иные точки зрения. Так в соответствии с позицией Генеральной прокуратуры РФ требование о перечислении в доход государства денежных средств, полученных в результате нарушения антимонопольного законодательства – это мера экономического, финансового принуждения, отличная по своим целям, задачам, от штрафов, установленных законодательством об административных правонарушениях. Минэкономразвития РФ, признавая, что взыскание в федеральный бюджет является мерой публично-правовой ответственности, в то же время указало, что такая мера не может быть отнесена к административной ответственности и на неё не могут распространяться сроки давности, предусмотренные КоАП РФ.

Высший Арбитражный Суд РФ в Постановлении Пленума от 30.06.2009 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», указал, что взыскание дохода в федеральный бюджет является мерой публично-правовой ответственности.

Если обратиться к решениям Конституционного Суда РФ, то следует отметить, что сам суд в Постановлении от 12.05.1998 № 14-П, указал, что «во всех случаях, когда принятие решения принадлежит органу исполнительной власти, наделённому соответствующими полномочиями, такое производство является административным». Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации Определением от 16 ноября 2000 года № 237-О подтвердил, что "по смыслу статьи 12 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", деятельность антимонопольного органа по государственному контролю за антимонопольным законодательством осуществляется в административных процедурах".

Из описанных признаков рассматриваемой меры ответственности, а также с учётом ранее высказанных позиций Конституционного Суда РФ, следует вывод, что такая мера ответственности как взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства во всяком случае является разновидностью публично-правовой ответственности, а точнее – относится к видам административной ответственности.

Применение такой меры ответственности, как взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, должно осуществляться с применением основных общеправовых принципов конкретности и определённости наказания, поскольку применение государством к лицу мер ответственности не может допускать какой-либо неопределённости и возможности различных толкований.

Как видно из постановления Конституционного Суда РФ от 24 июня 2009 г. № 11-П, принятого по итогам рассмотрения дела, суд не вполне согласился с такими выводами. Не восприняв полностью позицию ни одной из сторон, Конституционный Суд РФ посчитал, что данная мера по основаниям и процедуре применения, а также по своим правовым последствиям является специфической формой принудительного воздействия на участников охраняемых антимонопольным законодательством общественных отношений. Она призвана обеспечивать восстановление баланса публичных и частных интересов путем изъятия доходов, полученных хозяйствующим субъектом в результате злоупотреблений, и компенсировать таким образом не подлежащие исчислению расходы государства, связанные с устранением негативных социально-экономических последствий нарушения антимонопольного законодательства.

Дифференциация ответственности для участников группы лиц

Исходя из публично-правовой природы такой меры ответственности как взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, соответствующее предписание антимонопольного органа должно содержать в себе не одну общую меру ответственности для всей группы лиц в виде перечисления общей денежной суммы в федеральный бюджет, а конкретную денежную сумму, которую надлежит перечислить в доход государства каждому юридическому лицу, входящему в группу.

Применение же антимонопольным органом норм антимонопольного законодательства показывало, что антимонопольный орган применяет такое полномочие как выдача предписания группе лиц с одной стороны в случаях, когда исполнение предписания не связано непосредственно с лишением юридического лица, входящего в группу, принадлежащего ему имущества (предписание ФАС России от 04.05.2005 № АГ/6071, выданное группе лиц ОАО «Газпром», ООО «Межрегионгаз», ООО «Кироврегионгаз», ООО «Пермрегионгаз» о прекращении нарушения пункта 1 статьи 5 Закона «О конкуренции…», предписание ФАС России от 09.03.05 № АГ/3016, выданное группе лиц ОАО «Газпром», ООО «Газпроминвестхолдинг» и ОАО «АК «Сибур» о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, предписание МАП России от 20.12.2001, выданное группе лиц ОАО «Тольяттиазот» и ОАО «Трансаммиак» об обязании обеспечить врезку отвода и др.), а с другой стороны, и в случаях, когда предписание обязывает перечислить в федеральный бюджет денежные средства (предписание, выданное в деле ОАО «Газэнергосеть»).

Между тем, «коллективная ответственность» без чёткого определения меры ответственности для каждого субъекта не может быть распространена на ту сферу публичных правоотношений, которые касаются ответственности лица за совершённое правонарушение в виде конфискации принадлежащего ему имущества. Такая «коллективная ответственность» не известна ни административному, ни уголовному законодательству Российской Федерации.

Исполнение предписания антимонопольного органа, выданного группе лиц, неизбежно потребует определения той конкретной денежной суммы, которую обязаны будут перечислить в федеральный бюджет отдельные общества, входящие в группу лиц. При этом, учитывая, что такой размер дохода не определён в актах антимонопольного органа, требование, адресованное группе лиц создавало бы правовую неопределённость и возможность для произвольного установления суммы для каждого субъекта, входящего в группу. Причём такая правовая неопределённость меры ответственности в предписании была бы связана с возможностью произвольного лишения юридических лиц их собственности, что не соответствует конституционным принципам правового государства, в том числе принципу неприкосновенности частной собственности.

В соответствии со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года «каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права».

При этом Европейский суд по правам человека неоднократно высказывался о том, что именно законом должна определяться степень усмотрения, предоставленная государственному органу. В его решениях по делам «Санди Таймс» против Соединенного Королевства» (1979), «Крюслен против Франции» (1990) и других раскрывается принцип правовой определенности, в соответствии с которым и сами правовые нормы, и их применение должны быть ясными и понятными с той целью, чтобы не допустить произвола (усмотрения) административных и иных органов государства со ссылкой на положения «предусмотренные законом».

В этой связи Конституционный Суд РФ, по сути, подтвердил позицию заявителей, указав, что конституционные принципы справедливости, юридического равенства, пропорциональности, соразмерности устанавливаемой ответственности конституционно значимым целям предполагают, что обременение в виде взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с нарушением антимонопольного законодательства группой хозяйствующих субъектов, возлагаемое на каждого из них, должно носить пропорциональный характер. Иное создавало бы предпосылки неравенства хозяйствующих субъектов, на которых возлагается такое обременение, поскольку приводило бы к тому, что получившие в результате нарушения разный доход, уплачивали бы одинаковые суммы. Соответственно, п. 2 ст. 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», равно как и п. 2 ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции» - в силу конституционных принципов справедливости и равенства - не могут рассматриваться как предполагающие возможность выдачи антимонопольным органом предписания о перечислении общей суммы дохода, полученного группой лиц, без указания суммы, которую обязан перечислить каждый из участвовавших в таком правонарушении хозяйствующих субъектов.

Таким образом, положения Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и ФЗ «О защите конкуренции», регламентирующие взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного группой хозяйствующих субъектов в связи с нарушением антимонопольного законодательства, в их конституционно-правовом истолковании исходят из необходимости определения подлежащей взысканию суммы дохода персонально с каждого из этих субъектов пропорционально незаконно полученному.

Вина как необходимый элемент ответственности в виде взыскания дохода.

Заявители ставили перед Конституционным Судом РФ также вопрос о том, что обжалованные ими правовые нормы допускают привлечение к ответственности в виде взыскания незаконно полученного дохода без установления вины правонарушителя. Необходимость установления и доказывания вины, по мнению заявителей, была связана с публично-правовым характером ответственности, для которого по общему правилу не свойственно привлечение к ответственности в случае отсутствия вины.

В то же время наличие вины как обязательного признака, который следовало бы установить антимонопольному органу при выдаче предписания о перечислении в федеральный бюджет неправомерно полученного дохода, ни ранее действовавшим законом, ни действующим в настоящее время законом, не предусматривалось. Это приводило к тому, что в решении и предписании антимонопольного органа вопрос вины не исследовался. Не требовал доказывания факт наличия вины и при оспаривании решения и предписания в суде (что подтверждалось судебными актами по делу ОАО «Газэнергосеть»). Примечательно, что и Генеральная прокуратура РФ в своём отзыве по делу указала, что применение таких компенсационно-восстановительных мер принуждения (как взыскание в бюджет полученного дохода) допускает возможность не учитывать форму вины, характер и способ участия конкретного лица в совместных действиях группы лиц.

В то же время Конституционный Суд РФ ранее в своих постановлениях неоднократно обращал внимание на недопустимость привлечения лица к юридической ответственности без установления наличия вины. Так, в Постановлении от 25.01.2001 № 1-П суд установил, что «наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно».

В Постановлении от 27.04.2001 № 7-П Конституционный Суд РФ подтвердил, что наличие состава правонарушения является необходимым основанием для всех видов юридической ответственности. При этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности. К основаниям ответственности, исходя из общего понятия состава правонарушения, относится и вина, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное. Отсутствие вины является, таким образом, одним из обстоятельств, исключающих производство по делу о данном нарушении, поскольку свидетельствует об отсутствии самого состава правонарушения.

Наконец, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.07.2001 № 13-П закреплено, что, «устанавливая меры взыскания штрафного характера, законодатель с учетом особенностей предмета регулирования может предусматривать различные формы вины и распределение бремени ее доказывания. По смыслу статей 49, 50, 52 - 54 и 64 Конституции РФ, наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения - один из принципов юридической ответственности».

Не признавая не соответствующими Конституции РФ обжалованные положения закона, Конституционный Суд РФ, тем не менее, фактически поддержал позицию заявителей о необходимости установления вины при выдаче предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства. Так, Конституционный Суд РФ в тексте постановления указал, что в качестве необходимого элемента общего понятия состава правонарушения выступает вина, наличие которой является во всех отраслях права предпосылкой возложения юридической ответственности, если иное прямо и недвусмысленно не установлено непосредственно самим законодателем.

Ограничение срока давности.

Статья 12 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», равно как и ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции» не содержат правил о том, что выдача предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, осуществляется с соблюдением каких-либо сроков давности. Напротив, буквальное применение данных норм, не позволяло суду при рассмотрении дела об оспаривании соответствующего предписания антимонопольного органа применить указанные сроки давности, так как в этом случае суду просто не на что было бы сослаться.

Между тем, по смыслу части 1 статьи 8, части 1 статьи 19, части 1 статьи 34, части 1 статьи 35 Конституции Российской Федерации законодатель, принимая законы в области антимонопольного регулирования и административной ответственности, обязан учитывать не только публичные интересы государства, связанные с его экономической безопасностью, но и интересы физических и юридических лиц, как субъектов, осуществляющих предпринимательскую или иную экономическую деятельность.

Действующее законодательство в сфере ответственности за нарушение установленных законодателем запретов устанавливает периоды (сроки), по истечении которых лицо не может быть привлечено к соответствующему виду ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ, ст. 78 УК РФ).

На наш взгляд, неприменение к такому виду ответственности за нарушение антимонопольного законодательства как перечисление в федеральный бюджет дохода, полученного от нарушения антимонопольного законодательства, сроков давности привлечения к ответственности может привести к нарушению гарантий прав и свобод лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, ограничению права на свободное использование своих способностей и имущества в целях осуществления такого рода деятельности, к ограничению права частной собственности, гарантированного Конституцией РФ.

Кроме того, это противоречило бы принципу справедливости при применении мер ответственности и означало бы несоразмерное конституционно-значимым целям ограничение прав и свобод человека и гражданина.

Следовательно, применение такого вида ответственности не может осуществляться без ограничения такого применения каким-либо пресекательным сроком, установленным законодателем.

Вопрос о возможности взыскания дохода в пользу государства без ограничения сроков давности уже был предметом рассмотрения Конституционного суда Российской Федерации. Так, Конституционный Суд РФ в своём Постановлении от 27.04.2001 № 7-П указал на недопустимость применения меры юридической ответственности к лицу, совершившему правонарушение, вне зависимости от времени совершения или обнаружения соответствующего правонарушения обращал внимание, признавая не соответствующей Конституции РФ ч. 2 ст. 247 Таможенного кодекса РФ, как позволяющую налагать взыскания в виде конфискации (взыскания стоимости) товаров и транспортных средств независимо от времени совершения или обнаружения нарушения таможенных правил. Аналогичные выводы содержатся в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 04.10.2001 № 181-О.

Европейский суд по правам человека, высказывая свою позицию о сроках давности, указал, что цель установления сроков давности - «гарантирование правовой защищённости путём установления срока для действий и воспрепятствование посягательству на право на защиту, которое могло бы быть скомпрометировано, если бы суды выносили решения, доказательственная база по которым была бы неполной в силу истекшего времени» (дело «Коэм и другие против Бельгии», 2000).

В постановлении от 24.06.2009 Конституционный Суд РФ согласился с заявителями, что срок давности привлечения к ответственности не регламентирован ни Федеральным законом "О защите конкуренции", ни ранее действовавшим Законом РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (и принятыми на его основе и утвержденными Приказом Федеральной антимонопольной службы от 2 февраля 2005 года № 12 Правилами рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства). При отсутствии иного правового регулирования суд ограничил возможность принудительного взыскания с нарушителя полученного дохода пределами общего срока исковой давности, установленного гражданским законодательством (3 года). Установленная Конституционным Судом РФ связь такого взыскания с гражданским законодательством сама по себе представляется весьма спорной, поскольку по всем описанным признакам мера ответственности ближе к административному праву и именно в административном праве следовало бы искать сроки давности, которые могут быть применены к принудительному изъятию у нарушителя полученного им дохода.

Некоторые выводы.

Положения Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и ФЗ «О защите конкуренции» не были признаны не соответствующими Конституции РФ. Вместе с тем Конституционный Суд РФ во многом фактически согласился с заявителями жалоб по существу поставленных ими вопросов и сделал важные выводы о том, что такая особая мера ответственности как взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, должна применяться дифференцированно и определённо применительно к каждому участнику группы лиц, обязательным признаком привлечения к такого рода ответственности является установление наличия вины (поскольку иное прямо не закреплено законодателем), а также о том, что принудительное взыскание суммы, подлежащей перечислению в бюджет, должно быть ограничено пределами срока давности, который при отсутствии прямого указания в законе определён Конституционным Судом РФ равным 3 годам.

Таким образом, постановление Конституционного Суда РФ может и должно изменить существовавшую практику антимонопольных и судебных органов, не учитывавших данных положений при применении соответствующих норм права.

В то же время Конституционный Суд РФ не подверг сомнению саму возможность существования в ФЗ «О защите конкуренции» такой меры ответственности как взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства.

Только судья Конституционного Суда РФ С.М. Казанцев в своём Особом мнении посчитал, что такая мера ответственности не соответствует ряду статей Конституции РФ. При этом судья С.М. Казанцев указал, что поскольку отношения, возникающие в связи с исполнением предписания антимонопольного органа о перечислении дохода в бюджет, лишь фрагментарно урегулированы антимонопольным законодательством, а в оспариваемых законоположениях не содержатся бланкетные нормы, отсылающие к нормам КоАП РФ или ГК РФ, то данную меру ответственности нельзя рассматривать ни как административно-правовую санкцию, ни как взыскание убытков казны или возмещение вреда. В связи с этим у антимонопольных органов и судов появляется возможность произвольно применять оспариваемые положения при привлечении лица к ответственности. Например, при определении сроков давности привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства или сроков возбуждения дела по факту правонарушения они могут ссылаться как на административно-правовые, так и на гражданско-правовые нормы либо могут игнорировать и те, и другие. Ссылаясь на нормы различных отраслей права, они могут привлекать к ответственности лиц как виновных, так и невиновных в совершенном правонарушении, рассматривать одни и те же обстоятельства и как смягчающие, и как отягчающие ответственность.